Op 8 september is het wetsvoorstel fosfaatrechten naar de Tweede Kamer gestuurd. In dit artikel geeft BoutOveres Advocaten een eerste reactie daarop. De Staatssecretaris van Economische Zaken heeft in zijn brief aan de Tweede Kamer van 3 maart 2016 aangekondigd dat wordt beoogd het stelsel van fosfaatrechten in te voeren per 1 januari 2017. Zoals bekend zal daarbij als peildatum worden gehanteerd 2 juli 2015, de dag waarop het Kabinet een brief naar de Tweede Kamer heeft gestuurd. Daarbij heeft de Staatssecretaris aangegeven dat hij er op basis van een advies van de Landsadvocaat van uitgaat dat het juridisch niet houdbaar is om fosfaatrechten toe te kennen op basis van een eerdere peildatum.
Tenslotte heeft de Staatssecretaris in zijn brief van 3 maart jl. laten weten dat er slechts een zeer beperkte voorziening voor knelgevallen zal komen. Het gaat dan (bij voorbeeld) om:
Na de brief van 3 maart 2016 is het enkele maanden stil geweest rondom de fosfaatrechten. Op 15 juli 2016 heeft de Afdeling Advisering van de Raad van State geadviseerd een advies uitgebracht. Begin september 2016 is het wetsvoorstel fosfaatrechten, met de daarbij behorende memorie van toelichting, bekend gemaakt. Het is slechts een voorstel, het valt niet uit te sluiten dat er tijdens de behandeling door de Tweede en Eerste Kamer nog wijzigingen worden aangebracht.
In dit artikel zal aandacht besteed worden aan de positie van de knelgevallen.
Het wetsvoorstel
Het wetsvoorstel fosfaatrechten voorziet in het toevoegen van enkele bepalingen aan art. 23 Meststoffenwet. Hoofdregel is uiteraard dat het fosfaatrecht overeenkomt met de forfaitaire produktie van dierlijke meststoffen door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf werd gehouden en dat als zodanig bij I&R was geregistreerd.
Verder is er een regeling voor bedrijven die tussen 2 juli 2015 en 1 januari 2017 een “beëindigd bedrijf” hebben overgenomen. In deze gevallen wordt het fosfaatrecht van het beëindigde bedrijf als het ware toegevoegd aan het overnemende bedrijf.
Met betrekking tot de knelgevallen is in het wetsvoorstel de volgende bepaling opgenomen.
“Indien een landbouwer voor 1 april 2017 meldt en aantoont dat het krachtens het derde lid op het bedrijf rustende fosfaatrecht minimaal 5% lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen, wordt door Onze Minister het fosfaatrecht bepaald aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt”.
Opmerkelijk is dat de Staatssecretaris er bij nader inzien van heeft afgezien om extra fosfaatrechten toe te kennen aan recent gestarte bedrijven. In de Memorie van Toelichting wordt deze keuze als volgt toegelicht.
“Omdat deze categoriëen niet goed af te bakenen zouden zijn, en erkenning van al deze situaties als knelgeval zou resulteren in een aanzienlijke groei van het aantal fosfaatrechten, waardoor er nog meer afgeroomd zou moeten worden”.
Vergelijking met vroegere knelgevallen
Het is interessant om deze knelgevallenregeling eens te vergelijken met oudere knelgevallenregelingen., zoals bij de invoering van de Superheffing, de toeslagrechten en de varkensrechten.
Bij de invoering van de melkquotering in 1984 konden de Europese lidstaten kiezen uit één van de referentiejaren 1981, 1982 of 1983.
De Verordening voorzag in een hardheidsclausule welke erop neerkwam dat bedrijven die waren getroffen door een natuurramp, een besmettelijke veeziekte of geconfronteerd waren met vernieling van voer of een stal, konden kiezen uit een ander referentiejaar. Verder werd extra melkquotum toegekend aan bedrijfsopvolgers van bedrijven waar in 1983 sprake was van een onderbezetting of waarvan de voorganger arbeidsongeschikt, ernstig ziek was of was overleden.
Tenslotte werd extra quotum toegekend aan bedrijven die hadden geïnvesteerd in land en/of standplaatsen voor melkvee. De achterliggende bedoeling van deze bepaling was dat boeren die hadden geïnvesteerd, de mogelijkheid moesten hebben om deze investeringen te laten renderen.
Naderhand is er na een lange juridische strijd nog melkquotum toegekend aan de z.g. SLOM-boeren, dat waren bedrijven die in het referentiejaar van de superheffing geen melk mochten leveren omdat zij een overeenkomst hadden gesloten om gedurende vijf jaar geen melk te leveren.
Bij de toekenning van de toeslagrechten werd gekeken naar de steun die was ontvangen in de referentiejaren 2000 t/m 2002. De Europese verordening voorzag echter in de toekenning van extra toeslagrechten in “geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden”. Als overmacht of uitzonderlijke omstandigheden werden o.a. aangemerkt (1) overlijden van de landbouwer, (2) langdurige arbeidsongeschiktheid, (3) een ernstige natuurramp, (4) tenietgaan van gebouwen, (5) besmettelijke dierziekten.
De invoering van de fosfaatrechten lijkt juridisch gezien het meest op de invoering van de varkensrechten conform de Wet Herstructurering Varkenshouderij uit 1998.
Daarbij is toen gekozen voor het referentiejaar 1996 als “peiljaar”, maar de varkenshouder kon ook opteren voor het referentiejaar 1995 als dat gunstiger uitkwam. Verder voorzag de regeling erin dat bij algemene maatregel van bestuur regels konden worden gesteld voor gevallen waarin berekening van het varkensrecht-/fokzeugenrecht volgens de hoofdregels “leidt tot onbillijkheden van overwegende aard”.
Dit is nader uitgewerkt in het Besluit Hardheidsgevallen Herstructurering Varkenshouderij. Als hardheidsgeval werden ondermeer aangemerkt bedrijven waar in 1994 meer dan 110% meer varkens waren gehouden dan in 1995 en 1996 en bedrijven die zijn overgedragen tussen 1 januari 1995 en 10 juli 1997 op welke bedrijven in de jaren 1994 tot en met 1996 een niet-representatief aantal varkens was gehouden.
Ook bedrijven die hadden geïnvesteerd ten behoeve van uitbreiding binnen de niet-benutte mestproduktierechten op basis van een milieuvergunning die was verleend of aangevraagd voor 10 juli 1997, op voorwaarde dat uiterlijk 1 januari 2003 extra huisvesting was gebouwd voor varkens, konden in aanmerking komen voor extra rechten.
Tenslotte werden als hardheidsgevallen aangemerkt bedrijven die hadden omgeschakeld naar varkens of fokzeugen en/of bedrijven waar de verkoop van niet-gebonden mestproduktierechten was gecompenseerd door grondgebonden mestproduktierechten (door aankoop van land).
Eerste indruk
Mijn eerste indruk is dat de melkveehouders er vergeleken met de varkenshouders bekaaid van af komen, waar het gaat om de toekenning van extra rechten. Melkveehouders met een grondgebonden bedrijf, die recent hebben geïnvesteerd, komen op basis van het wetsontwerp niet in aanmerking voor “extra” fosfaatrechten.
De wel in het wetsontwerp genoemde knelgevallen zijn vrij algemeen geformuleerd en het is niet op voorhand duidelijk welke situaties wel en welke niet zullen worden gehonoreerd.
Het valt te verwachten dat de staatssecretaris (lees: RVO) de knelgevallenregeling beperkt zal uitleggen. Aangenomen moet worden dat een beslissing van RVO naar aanleiding van een melding knelgeval een besluit in de zin van de Algemene Wet Bestuursrecht is, zodat daartegen bezwaar kan worden aangetekend (en eventueel beroep kan worden ingesteld).
Naar verwachting zullen veel melkveehouders, die hebben geanticipeerd op de afschaffing van het melkquotum en hebben geïnvesteerd in (bijv.) stalruimte, aankoop land en dergelijke, een fosfaatrecht krijgen dat aanzienlijk lager ligt dan het aantal dieren dat zij voornemens waren te gaan houden in de huidige knelgevallenregeling buiten de boot vallen.
Artikel 1 lid 2 Eerste Protocol bij het EVRM
De vraag rijst vervolgens of het stelsel van fosfaatrechten in de huidige vorm in overeenstemming zal zijn met art. 1, Eerste Protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM).
Dit artikel luidt in de Nederlandse vertaling:
“Iedere natuurlijk of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren”.
In 1998 heeft de Nederlandse Vakbond Varkenshouders een beroep gedaan op dit artikel in een procedure tegen de Staat naar aanleiding van de invoering van de Wet Herstructurering Varkenshouderij. Dit heeft geleid tot een arrest van de Hoge Raad uit 2001. Daarbij heeft de Hoge Raad geoordeeld dat art. 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM “in beginsel geen grond biedt om de Whv buiten toepassing te laten ten aanzien van varkenshouders die door de bestreden maatregelen slechts getroffen zijn in mestproduktierechten of varkensrechten die ingevolge de wet aan hen zijn toegekend en die zij niet op andere wijze tegen betaling hebben verworven”.
De Hoge Raad voegde daar echter aan toe dat het niet uitgesloten is dat de Whv voor bepaalde varkenshouders een individuele en buitensporige last (“individual and excessive burden”) oplevert, en dan zou sprake kunnen zijn van ontneming van eigendom in strijd met de EVRM.
Dit kan zich echter alleen dan voordoen indien er sprake is van bijzondere, niet voor alle varkenshouders geldende, feiten en omstandigheden.
In hoeverre zouden ook melkveehouders een beroep op dit artikel kunnen doen?
In het advies van de afdeling Advisering van de Raad van State wordt opgemerkt dat niet op voorhand kan worden uitgesloten dat een rechter in concrete – individuele – gevallen op enig moment tot de conclusie komt dat van een fair balance geen sprake is en daarbij verwijst de afdeling naar twee recente uitspraken van het College van Beroep voor het Bedrijfsleven inzake de melkveefosfaatreferentie.
Ook de Staatssecretaris is in de memorie van toelichting op voorhand op deze problematiek ingegaan en hij heeft als het ware een schot voor de boeg gegeven. Zijn stelling is dat het wetsvoorstel de melkveehouderij reguleert en dat geen eigendomsrechten worden ontnomen. Zijn redenering is dat voor het melkvee dat op de peildatum aanwezig was, rechten worden afgegeven. Verder stelt de staatssecretaris dat de regeling proportioneel is omdat Nederland anders de derogatie zou kwijtraken.
Echter, ook de staatssecretaris lijkt te onderkennen dat er in individuele gevallen een schadevergoeding verschuldigd kan zijn aan bedrijven indien er geen sprake is van een eerlijke afweging tussen doel en middel en er individuele en excessieve lasten ontstaan voor de betrokken bedrijven.
Afronding
Praktisch gesproken zal een en ander erop neerkomen dat aan de hand van individuele gevallen beoordeeld moet worden of een beroep op art. 1 lid 2 eerste protocol bij het EVRM een kans van slagen biedt. Iedere situatie is anders en uit de jurisprudentie inzake de varkensrechten blijkt dat rechters niet scheutig zijn met het honoreren van dergelijke claims, maar in schrijnende gevallen valt het te overwegen om met een beroep op dit artikel een schadevergoeding te claimen. Wij kunnen daarbij adviseren.
Piet Stehouwer
